來自：中國經(jīng)營報 ? ?作者：馬宇
國慶假期開始之前，有關上海自貿(mào)區(qū)的政策密集出臺?？傮w方案公布了，六大開放領域公布了，負面清單公布了，自貿(mào)區(qū)管理辦法公布了，外商投資企業(yè)備案管理辦法公布了，自貿(mào)區(qū)境外投資開辦企業(yè)備案管理辦法公布了……讓人頗為佩服上海自貿(mào)區(qū)的工作效率。
但相比工作效率，工作內(nèi)容無疑更為重要，自貿(mào)區(qū)各項政策的突破點到底在什么地方、含金量到底有多高、其作用和影響到底有多大，才是我們更該關注的。
隨著上海自貿(mào)區(qū)神秘蓋頭的逐步掀開，各項管理細則的陸續(xù)出臺，我們已經(jīng)可以看出自貿(mào)區(qū)的大概眉目。但很遺憾，目前為止出臺的各項政策，恰恰印證了筆者此前的觀點，即上海自貿(mào)區(qū)的設計方案很宏大、宣傳力度很宏大、媒體效應很宏大、市場反應也算是很宏大，但細細分析有關措施，卻發(fā)現(xiàn)幾乎都流于概念和形式，基本沿襲了現(xiàn)有體制內(nèi)政策，而缺乏實質(zhì)性的突破。
負面清單甚至超過外資產(chǎn)業(yè)指導目錄
比如負面清單。這本來是一項突破性的工作，意味著市場開放擴大以及投資管理體制和管理模式的重大改變，如能真正落實到位，則會大大推進我國的市場開放，撼動目前計劃、僵化的投資管理體制和管理方式，進而為我國今后新一輪的改革開放積蓄并提供巨大推動力量——這才符合中央對于上海自貿(mào)區(qū)的設計初衷，也符合某些官員、專家、媒體臆想中的“堪比建立特區(qū)”“堪比二次入世”之類的期待。可剛剛公布的上海自貿(mào)區(qū)《外商投資準入特別管理措施》（負面清單）2013版做到了嗎？
我國對于外商投資市場準入管理，根本依據(jù)是《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》等外資三法，基本產(chǎn)業(yè)政策是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》（以下簡稱“目錄”），由國家發(fā)改委與商務部共同制定并發(fā)布實施。目前實行的是2011年修訂版，2012年1月1日正式實施。該目錄包括三部分：鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，除此之外為允許外商投資產(chǎn)業(yè)，外商可以自由投資。
筆者此前分析中曾經(jīng)說過，如果上海自貿(mào)區(qū)的負面清單（以下簡稱“清單”），只是把現(xiàn)行的目錄照搬進來，是沒有意義的；因為所以設立自貿(mào)區(qū)，所以要搞負面清單，就是要在市場準入方面有根本性突破，如果自貿(mào)區(qū)內(nèi)的市場準入程度與區(qū)外基本一致，管理方式大同小異，何必搞什么境內(nèi)關外呢？其對于全國改革、開放的試驗、推動作用又體現(xiàn)在何處呢？現(xiàn)在公布的負面清單剛好證實了筆者的擔憂。
表面看，如上海自貿(mào)區(qū)有關負責人所解釋的，目前的負面清單具體到小類是190條，相比1069條國民經(jīng)濟行業(yè)分類，約占17.8%，看似開放度很高了。但其中關鍵在于，這個負面清單，相比全國實行的目錄，有沒有新的重要突破？清單之外的行業(yè)，還有多少有投資價值的？
上海自貿(mào)區(qū)負面清單羅列的190項特別措施中，禁止類38項，限制類152項。目錄中，禁止類36項、限制類78項、鼓勵類中的限制措施約43項，共約157項。經(jīng)過比對分析，發(fā)現(xiàn)兩者的吻合度居然超過100%！固然，其中有分類不能完全一一對應（如目錄“工業(yè)品及其他制造業(yè)”中的“象牙雕刻”等5項限制，在清單里歸并成了1項；反之亦有）的原因，也有目錄沒有全部涵蓋所有對外資的準入限制（“國家和我國締結(jié)或者參加的國際條約規(guī)定禁止/限制的其他行業(yè)”未列入目錄）的原因，但目錄所有的禁止/限制投資產(chǎn)業(yè)都體現(xiàn)在了清單里，清單里的禁止、限制投資產(chǎn)業(yè)以及管制措施甚至更多，卻也是不爭的事實。
也就是說，清單里的限制產(chǎn)業(yè)和管制措施甚至比目錄猶有過之！這真令人匪夷所思：自貿(mào)區(qū)到底是在試驗開放呢還是在試驗管制呢？把區(qū)外的幾乎所有管制都移植到自貿(mào)區(qū)；而自貿(mào)區(qū)新增加的管制措施試驗了后再復制、推廣到區(qū)外？這種反向試驗方式，不是自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略設計的出發(fā)點和終極目的吧？
重要領域擴大開放乏善可陳
先來看禁止外商投資類。目錄中的禁止類共36項，幾乎全部都可以在自貿(mào)區(qū)的負面清單里找到對應項，甚至連表述語言都完全一致。
之所以說“幾乎”，是因為只有一項沒有，即“危害軍事設施安全和使用效能的項目”——估計在目前自貿(mào)區(qū)的28.78平方公里范圍內(nèi)沒有任何軍事設施，所以負面清單制定者們就很“聰明”地把這條刪除了。
可奇怪的是，原本目錄中沒有列入禁止類的，在負面清單里卻列為了禁止項目，包括：禁止鹽的批發(fā)；禁止投資文物拍賣；禁止投資文物商店；禁止直接或間接從事和參與網(wǎng)絡游戲運營服務；禁止投資經(jīng)營因特網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務；禁止投資經(jīng)營性學前教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育、高等教育等教育機構。
所以不能不讓人奇怪：難道自貿(mào)區(qū)里的市場準入比區(qū)外還要嚴格嗎？在國內(nèi)其他地方可以做的（按照我國有關政策，在目錄禁止類之外的產(chǎn)業(yè)外商都可以投資；限制類的經(jīng)過審批符合條件的也可以投資），在自貿(mào)區(qū)里反而不行？或者某些限制原本體現(xiàn)在彈性巨大的行業(yè)管理法規(guī)里？或者時代發(fā)展了，上一版目錄中沒有列入禁止的可能“將”要被禁止，故而率先在自貿(mào)區(qū)實施了？這種反其道而行之的自貿(mào)區(qū)負面清單，可真要創(chuàng)造一項世界奇聞了！
再看限制類。目錄中限制類共78項，全部都可以在自貿(mào)區(qū)負面清單里對應找到；目錄中外商投資鼓勵類項目中，對外資股權也有約43項限制措施，也基本體現(xiàn)在了負面清單中。負面清單共有限制類措施152項，遠多于目錄中的121項，其中固然有列明了具體管制措施的原因（目錄中有些管制措施未予列明，只列了限制產(chǎn)業(yè)及股權限制措施），但也有增加行業(yè)準入限制的原因。
農(nóng)林牧漁業(yè)：目錄中有4項（限制類3項，鼓勵類中管制措施1項），在清單中都可以找到，且多了1項：“投資農(nóng)作物種子企業(yè)須合資、合作……”這是把外商投資種子生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)管理規(guī)定拿進來了。
采礦業(yè)：目錄中是15項（其中限制類中8項，鼓勵類中股權限制措施7項），在清單中全部可以對應找到。這倒是可以理解的，資源都不在自貿(mào)區(qū)里，開采地當然也不在自貿(mào)區(qū)里，若區(qū)內(nèi)外政策不一致，那反而要鬧笑話了。
制造業(yè)：目錄限制類中31項，鼓勵類中股權限制約23項，也基本可以在負面清單中找到，并且連管制標準也基本一致。這就有點奇怪了，在自貿(mào)區(qū)里，連制造業(yè)都要進行跟區(qū)外一樣的管制，那自貿(mào)區(qū)的市場突破到底體現(xiàn)在什么地方？有些政策，本來就很荒唐，在全國范圍內(nèi)實施都頗遭詬病，如汽車整車生產(chǎn)企業(yè)外商股份不得超過50%、一家外國汽車生產(chǎn)企業(yè)在國內(nèi)只能建立兩家整車合資企業(yè)等政策，早已經(jīng)嚴重阻礙了中國汽車產(chǎn)業(yè)的市場競爭，并且我國在加入世貿(mào)組織過渡期結(jié)束以后也已經(jīng)在“法理”上取消了對于外國汽車進口的數(shù)量控制措施，因此更沒有理由限制外商在國內(nèi)投資生產(chǎn)，但我們卻一直限制著，如今還把這樣不合理的規(guī)定移植到了自貿(mào)區(qū)！可在此前的實踐中，我們已經(jīng)允許本田汽車在廣州出口加工區(qū)里建立了外資控股的汽車生產(chǎn)企業(yè)。
如此明顯的政策滯后都不能在此次的自貿(mào)區(qū)建設中得到糾正，還能指望自貿(mào)區(qū)做什么超前設計嗎？
更加荒唐可笑的還是體現(xiàn)在服務業(yè)領域。這本也是國內(nèi)外期望最殷的領域，但恐怕還是大失所望了。目錄中的限制類35項，鼓勵類中股權限制措施12項，依然基本如約出現(xiàn)在了負面清單中。更有甚者，沒有出現(xiàn)在目錄中的某些產(chǎn)業(yè)和管制措施，也出現(xiàn)在了負面清單中。比如“禁止投資因特網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務”“禁止投資文物拍賣”“禁止投資鹽的批發(fā)”“禁止直接或間接從事和參與游戲運營服務”等。筆者試圖努力從中找出突破來，最后終于找到了一點：在目錄中作為限制類的“成品油批發(fā)”，似乎在清單中沒有列出。
最奇怪的是，自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，基本點和根基在于貨物貿(mào)易自由化，其中相關中介服務機構的放開進入將起到重要作用，可為什么對于認證公司、貨代公司、船舶代理公司、外輪理貨公司等仍然采取與區(qū)外一樣極為嚴格、且與國際慣例不相吻合的管制措施？其中進出口商品檢驗鑒定公司的認證資格、市場競爭等管制措施，本來就不能適應目前我國外貿(mào)發(fā)展的要求，在區(qū)外也是要改革的！如今居然又原封不動地搬進了自貿(mào)區(qū)負面清單。
而大家最為關注的金融業(yè)開放，在負面清單中更是看不出端倪，因為目錄中的限制類全部體現(xiàn)在了清單中。
至于業(yè)務監(jiān)管、門檻降低、民資進入等方面具體的開放措施到底體現(xiàn)在何處，只能繼續(xù)等待金融監(jiān)管部門出臺“細則之后的細則”。目前自貿(mào)區(qū)總體方案中公布的那5條金融開放措施到底含金量有多高？或許專業(yè)人士可以去做些評估。更可怕的是，即使這形如雞肋的5條，真要落地也不那么容易，如“允許符合條件的民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行”，其中就頗多玄妙，若說允許民營資本參股銀行，不是早就可以了嗎；若說允許建立真正意義上的民營銀行，怕還是如溫州金融綜合改革實驗區(qū)一樣，是遙遠未來看不到影的事。
電信業(yè)開放也頗為耐人尋味。我國在十年前加入世貿(mào)組織時，已經(jīng)承諾開放電信業(yè)。按照當初既定的開放進度，目前外資在我國基礎電信領域建立合資企業(yè)已經(jīng)可以占股49%了——至于實際上至今為止還沒有任何外資進入基礎電信領域，到底是外資不愿賺我們中國人的超額壟斷利潤，還是其他原因，且不說它；但在自貿(mào)區(qū)中，投資基礎電信業(yè)務固然外資股份也只能達到49%，可從事增值電信業(yè)務也新增了諸多限制，就讓人百思不得其解了。
過去十多年中，我們沒有按照預定開放進度建立合資基礎電信公司；那么，在自貿(mào)區(qū)里繼續(xù)維持現(xiàn)有政策的情況下，就能建立合資的電信公司，與現(xiàn)有電信公司展開公平、自由競爭嗎？或許繼續(xù)以同樣的理由再拖延十年也未可知？
政策設計模式顯現(xiàn)根本缺陷
就在不久之前，上海自貿(mào)區(qū)概念剛剛推出時，各界人士還在暢想自貿(mào)區(qū)里可以給消費者增加多少福利，如免稅購物、自由上網(wǎng)、寬帶價格降低、游戲品種增多、貨幣自由兌換、利率自由浮動之類，現(xiàn)在看來基本都是一廂情愿的意淫——不知那些預判者、鼓吹者算不算是造謠？
據(jù)媒體報道，上海自貿(mào)區(qū)的負面清單是上海市方面制定的，國家商務部、發(fā)改委只是負責“指導、支持”。這可真讓人驚詫莫名。如此高端的政策設計，牽涉面如此之廣、影響力如此之大，地方政府怎么能夠擔綱？不是能力問題，而是上海市怎么能夠協(xié)調(diào)得了各個中央部門的政策？所以只能把現(xiàn)成的目錄原文照搬，有關行業(yè)管理規(guī)定全盤吸納，還不得不再吸收一些部門新增加的規(guī)制。據(jù)說商務部把自貿(mào)區(qū)總體方案向25個中央部委征求意見，得到63條具體回復，估計某些意見也體現(xiàn)在負面清單中了?？扇绱艘粊?，這個清單也就變成了不倫不類的怪胎，不但沒有突破，反而徒遺笑柄。
2013版負面清單乏善可陳，或者由于時間緊迫，來不及細細考慮？或許我們可以寄望于2014、2015版？但“好的開始是成功的一半”，第一版如此水準，還敢指望以后嗎？
或許突破點不在表面的行業(yè)準入，而在于投資審批？確實，方案里公布了，清單以外的內(nèi)外資項目都實行備案制。但須明白兩點：一是負面清單之外，還有多少有投資價值的行業(yè)？無論內(nèi)資、外資，近年來汲汲于擴大市場開放的，還有哪幾個沒有包含在這個負面清單中？二是即使目前，真正拿到中央部委去審批的項目也沒有多少了，商務部一年“審批”的外資項目也不過百十來項。
奇怪的是，外商投資安全審查、反壟斷審查職能卻由自貿(mào)區(qū)承擔——在任何一個市場經(jīng)濟國家，這都是中央政府的職能??！地方政府由于信息、人力、資源、權限等等方面的局限，是很難全面承擔這樣的職責的。
吊詭的是，如果這個負面清單里的投資項目都要拿到中央部門審批，單一個上海自貿(mào)區(qū)可能就要大大超過目前全國實際審批的數(shù)量。其中原因，有的在于某些部門把“備案”變成了審批；有的則是由于審批權的下放，絕大多數(shù)項目的合同章程審批都由地方政府做了。而如果嚴格執(zhí)行負面清單里投資項目須報國家有關部門審批的規(guī)定，那自貿(mào)區(qū)投資項目上報國家審批的反而會大大增加，這可實在是莫大的諷刺。
不得不提醒大家兩個“非公經(jīng)濟36條”的命運。上屆政府費了偌大的力氣推動若干重要行業(yè)領域向民營資本開放，2005年以后發(fā)布了兩個中央文件，2012年上半年又強令各部門出臺45個實施細則，但那些對于民營資本的市場準入壁壘，至今也未打破！簡直就未受任何觸動。難道自貿(mào)區(qū)的市場開放，也會經(jīng)歷相同的命運嗎？從上述負面清單的分析來看，步其后塵幾乎是順理成章、確鑿無疑的。僵化體制的太極推手、化骨綿掌，就這么輕而易舉地把所有的改革措施送入虛空，乃至化為無形！
扼腕嘆息之余，不由人再次想到，新一屆政府機構改革中，未能設立統(tǒng)攬全局的改革機構（如改革委），對新一輪改革開放的巨大不利影響已經(jīng)開始逐步顯現(xiàn)——此次自貿(mào)區(qū)政策設計中暴露出的問題，只是一個小小的、但卻是極為典型的例證。
改革可以從底層、從某個點突破，這沒錯。但時至今日，關系全局的改革，必須得有統(tǒng)攬全局的頂層設計才行。而這樣的重任，一個地方政府承攬不了，一個自貿(mào)區(qū)概念也負載不了。
